食药安全是根本的民生问题。食品药品行政执法与刑事司法能否有效衔接，是重拳打击食药犯罪、保障食药安全的关键。目前食药领域行刑衔接效果欠佳，本文从目前食药行刑衔接的立法及实践现状入手，结合实际数据与案例，提出两法衔接存在问题及对策供大家参考。
“行刑衔接”的现状
(一)行刑衔接立法现状。
目前，我国《刑法》将食药犯罪主要涵盖在第二编第三章第一节生产、销售伪劣商品罪中。行政法主要涉及《食品安全法》、《药品管理法》等。
程序上，《行政处罚法》、《刑法》、《食品安全法》、《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等分别对两法衔接的操作规程作出规定，为两法衔接提供了法律依据。
(二)行刑衔接实践现状。
1. 陕西省2014年5月18日～2015年5月18日1年内法院审理判刑的食药案件，全省全年共23起，由食药部门移交案件10起。
2. 西安市公安局食药支队自2014年6月成立以来，至2015年5月18日共受理的涉嫌食药犯罪案件325起(食药部门移交案件72起)，立案23起，起诉3起，至今宣判的仅有两起。
3. 公安莲湖分局2014年5月18日～2015年5月18日受理的涉嫌食药犯罪案件6件，立案3起，起诉两起均尚未宣判，一起等待宣判，一起因缺少证据取保候审，后者为食药部门移交案件。
通过上述数据可知，食药部门移送的食药犯罪案件结案率极低，且数量仅占公安机关受理食药犯罪案件总数的一小部分。
行刑衔接存在问题及对策
(一)法律尚不完善。
1. 立法理念不适应。
刑法立法在规定食药犯罪时，以涉案金额作为衡量标准，影响案件移交。例如《刑法》第140条“生产、销售伪劣产品罪”规定，生产者、销售者在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好或者以不合格产品冒充合格产品，销售金额五万元以上的，才能进入司法程序。但食品、药品中掺杂、掺假，是存在主观恶性和严重社会危害性的，行政机关受手段限制，往往影响货值计算。在对食品药品违法行为进行犯罪认定时，应以违法行为是否威胁到人民身体健康作为标准，以实现刑法对犯罪行为的良好规制。
2. 立法实践缺陷。
一是法律规范笼统，各条款定义交叉、重合。如《刑法》第143条规定：“生产、销售不符合卫生标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的……”;第一百四十四条规定：“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的……”那么，用农药敌百虫腌制肉制品导致该批肉制品不符合卫生标准的，应适用于刑法一百四十三还是一百四十四条，“两高”《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》也未明确，降低了衔接准确性。建议“两高”进一步解释此类情形。
二是两法衔接部分指向不够明确。如对于知道或应当知道是假劣药品而为其提供运输、保管、仓储等便利条件的，药品管理法第七十七条规定“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。建议可将行政发条设置如下：“构成犯罪的，依照《刑法》第*条规定追究刑事责任。”将行政法规中虚的依附条款变成实引法律条文。
三是处罚结果衔接困难，罚款与罚金之间数额轻重不相适应。罚款的数额远远高于罚金的数额。《行政处罚法》第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”建议对罚款和罚金数额进行梳理和设定，建立符合轻重相适应的衔接关系，刑事罚金下限不应低于行政罚款上限。
四是法律未明确司法机关向行政机关的移交程序，导致被司法机关撤回、不起诉、无罪宣判、免于刑事处罚的案件一旦司法环节终结，很少会被退回行政机关给予行政处理。建议，明确要求：检察院做出不予起诉决定或法院给予无罪判决或免于刑事处罚的案件，但认为有必要追究行政责任的，应当移送行政机关处理。
(二)行政司法部门对接困难。
食药警察队伍是打击食药犯罪的关键。以西安市为例，2014年6月20日西安市公安局设立食品药品犯罪侦查支队，市食药局稽查分局设立食药警察办公室，发现重大案源时，司法力量提前介入，行刑衔接顺畅。但区县公安编制和人员未落实到位，成为基层食药部门涉嫌食药犯罪案件的移交工作及食药犯罪案件成功侦破的一大阻力。
笔者建议：一是区县公安机关设置专门队伍，负责食药刑事案件的侦办工作，可在同级食药监部门设置办公室，或与同级食品药品监管部门同址办公。二是建立案件查办的双向协作制度，即行政机关在案件查办过程中遇到涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题，公安机关应给与协助。对于公安机关在食药犯罪案件侦查过程中提出的产品检验、鉴定等方面要求，食药部门也应给予协助。三是组织行刑衔接联席会议，即行政机关、公安机关、司法机关定期或不定期的召开联席会议，三方就对法律的理解，及近期移交案件的情况进行沟通，以便统一移交标准，提高执法办案效率。
(三)行政执法人员素质欠缺。
1. 行政执法人员对两法认识不足，移交意识薄弱。
执法人员对法律掌握不深，对是否需要移交把握不准。甚至部分人员考虑部门利益，以行政处罚代替刑罚，人为扩张了行政处罚权。
笔者建议：一是定期组织学习法律条文，准确掌握涉嫌犯罪案件的移交流程;二是建立涉嫌犯罪案件移送程序和工作机制;三是建立行政、公安、检察机关之间的信息共享机制，即行政机关的检查及立案情况，定期向公安及检察机关公布，公安机关可以主动从行政违法案件中发现涉嫌犯罪的案源，检察机关则可以对行政及公安机关立案情况进行主动地了解，发挥监督作用。
2. 行政执法人员法律知识欠缺，影响违法事实认定和案件移交。行政执法人员对刑事犯罪案件证据把握不到位，忽略一些重要证据的保全，或是收集的证据材料不符合刑事证据的要求，导致移交不畅。行政执法人员忽略对犯罪故意的认定导致移交不畅。案发后犯罪嫌疑人往往拒绝承认犯罪故意，引起难以移交。
建议要组织食药执法人员学习法律，准确掌握犯罪的刑事立案追诉标准和犯罪构成要件，增强证据的收集和主观故意的认定意识。
同时建立大案、要案公安机关提前介入制度，在行政机关接到举报或得到线索，违法行为涉嫌犯罪时，直接启动该制度，与公安机关共同到现场进行调查取证，以利于犯罪案件的取证和侦破。
综上，本文从基层的视角，结合实际工作中的数据和案例，对目前基层食药领域行刑衔接工作存在的问题进行梳理和分析，提出对策建议，希望能够对食药领域行刑衔接工作的完善有所促进。
(来源：CFDA中国食品药品监管 作者：王小婵)
